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日本电子政府建设的现状及其对我国的启示


2012-1-11 20:52:26 文章来源:中国电子政务网

    进入新世纪以后,日本大力推进电子政府的建设,取得了一些引入瞩目的进展。从其实践来看,电子政府的建设不仅有利于提高政府的办事效率,降低行政管理成本,而且对整顿吏治、杜绝腐败也有重要意义。本文拟分析日本推进电子政府建设的国内外背景、主要举措及进展,进而探讨其对我国新一轮行政管理体制改革的借鉴意义。

  一、日本推进电子政府建设的国内外背景

  日本的电子政府建设是在美欧发达国家率先起步后,凭借其强大的信息通信技术基础急起直追,大力推进并取得显著进展的。

  电子政府又称电子政务,指的是政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术,促进政府组织机构和工作流程的重组优化,进而超越时空和部门分割的局限,建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。它分为两个层次:一是政府机构内部利用先进的网络信息技术实现办公室自动化、管理信息化、决策科学化;二是政府机构与企业、社会各界和个人通过网络信息平台进行沟通,实现行政信息的即时共享,政府的在线服务。

  美国是电子政府的始作俑者。上一世纪90年代初,美国加州的硅谷即已出现电子政府的雏形。硅谷作为美国高科技产业的“摇篮”,这里的企业始终处在激烈的竞争中,商品周期特别短。如兴办一个企业或进行某项基础设施,地方政府动辄花上两三个月时间审批的话,硅谷的企业就难以为继。硅谷的企业家不断向当地政府和议会施加压力,要求尽最大可能快速、高效地办理行政手续。电子政府遂应运而生。1998年,克林顿总统颁布一项法律,规定联邦政府必须在2003年10月21日前将政府内以及政府和企业、居民间的行政手续、信息交流等实行电子化。目前,美国政府的网页总计已达3100万页,已经开通了约5600项“G to B”和“G to C”、1000项“G to G”电子化信息处理。

  电子政府的浪潮很快席卷全球。在美国之后,英国也开始大力推广电子政府。截至2001年底已有60%的政府机构开通了互联网服务,在全世界处于领先地位。加拿大和澳大利亚分别开通了40%和34%的服务。在亚洲,新加坡堪称建设电子政府的先驱者。新加坡政府设立的“e——CITIZEN CENTER”以24小时“不间断”著称。新加坡居民从申办出生证、结婚证、死亡证到纳税、企业注册登记等几乎所有的行政手续都能通过互联网在线办理。

  上一世纪90年代,正当信息革命浪潮在美国蓬勃掀起时,日本还在为“泡沫经济”的破灭而苦恼,没有及时赶上这班“车”。但它毕竟是世界第二经济大国,有一定的技术储备,一旦发奋努力,急起直追,其发展势头异常迅猛。

  1999年,日本每100人上网人口的比率仅为14.5%,不仅低于美国的39.8%、英国的21.3%、德国的19.3%,也低于亚洲“四小”中的香港(25.2)、台湾(20.1%)、新加坡(29.5)和韩国(14.7%)。但是,第二年日本的网络人口就激增为4708万人,每100人中上网人口的比率激增为37.1%。目前,日本的信息通信产业总产值占全世界的11.2%,位居世界第二位。据经济产业省、电子商务推进协议会和NTY数据处理公司的统计,“B to c”即企业和消费者之间的电子商务交易额2000年为8240亿日元,2001年为14800亿日元,增加约80%;“B to B”即企业间的电子商务交易额2000年度为21.6万亿日元,2001年度达34万亿日元,增加58%。

  2000年9月,时任首相的森喜朗在国会演说时提出了“e——Japan”的构想。这是迄今为止日本领导人第一次将信息通信产业纳入国家中长期发展计划的尝试。森喜朗在这一演说中宣布,日本要在未来5年内成为世界上最先进的IT国家之一,建成“日本型的IT社会”。此后,日本历届内阁先后发表了《IT国家战略》(2000年11月6日)、《e——Japan战略》(2001年1月22日)、《e——Japan重点计划》(2001年3月29日)、《e——Japan2002年项目》(2001年11月7日)和《IT领域规制改革的方向》(2001年3月29日)、《2002年e——Japan重点计划》(2002年6月18日)等文件,对“e——Japan\"的构想做了具体规划和落实。

  根据这些计划,日本以5年为期完成全国超高速网络的建设。其阶段性的目标是:1、在2002年实现全国统一居民番号制,基本形成电子政府的全国网络;2、到2005年日本全国4300万户居民中至少有3000万户居民可以10兆(Mbps)的速度接通高速互联网,有1000万户居民可以利用100兆(Mbps)的超高速互联网;3、在2002年内修改有关法律以促进电子商务的发展,2003年电子商务的规模要比1998年扩大10倍以上。其中,企业之间(B to B)的电子商务规模为70万亿日元,企业与消费者之间(B to C)的电子商务规模为3万亿日元;4、大力培养IT人才,2005年日本在IT领域获得硕士、博士学位的人数要超过美国,并吸收来自世界各国的3万名IT领域的专家。

  日本在IT领域的超常发展为电子政府建设奠定了坚实的基础。

  二、日本推进电子政府建设的主要举措

  在电子政府的构想出台前,日本历届内阁曾有过一些零碎的、不成系统的考虑。例如,村山内阁在1994年曾提出一项《行政信息化基本计划》,强调要各省厅建立专用的网页,将其拥有的行政信息通过互联网对外公布。1997年,桥本内阁又制订了一项旨在推进行政信息化的5年计划,提出了要在1999年建成综合检索网络的目标。但是,把这些设想上升到电子政府的高度,并通过一系列法规、措施加以落实还是世纪之交的2000年。

  2000年11月,森喜朗内阁出台《IT国家战略》,其中明确提出要推进电子政府的建设。《e——Japan战略》中有关建设电子政府的方针更明确,措施也更具体。《e——Japan战略》关于建设电子政府的目标是:加快政府文书档案的数字化、无纸化和网络化步伐,重点推进业务改革以促进信息共享和共同运用。2001年度,日本中央政用于府建设电子政府的预算为1.9万亿日元。加上地方自治体的投入,这一年日本中央政府和地方自治体合计投入2.2万亿日元建设公共信息网络。在政府财政拮据的情况下能有如此巨额的投入,应该说是非常难得的。2002年6月7日,日本内阁会议通过了3项有关加快电子政府建设的法案,其中包括《行政手续网络化法案》、《行政手续网络化整备法案》以及《个人认证服务法案》等。这些法案规定在2003年度基本实现通过网络办理各种行政手续。

  进入新世纪以后,日本在推进电子政府建设方面主要有以下5项大的基础建设:

  1、建立包括中央政府和地方自治体在内的行政机构内部的互联网以及将行政信息数据化的基础作业。在确保文件原本性、安全性的前提下,实现无纸化办公,主要部门在信息收集、传达、共享、处理等领域实现电子化。第一步,以2003年为期限,实现行政部门的电子信息与纸媒质信息“对半开”的目标。

  2、将各个行政机构的局域网连接起来。目前,将中央政府各省厅局域网连接起来的“霞关WAN”(Kasumigaseki Wide Area Network)已经基本建成,将全国约3300个地方自治体连接起来的“综合行政网络”(Local Government Wide Area Network:LGWAN)的建设也正在加紧进行。日本政府计划以2003年为期限,将所有地方自治体和公共团体的网络与中央政府的综合行政网络连接起来。与此同时,加强发生灾害时的危机管理能力。

  3、实现国民和企业在线申办行政手续。初步考虑是以2003年度为期限,争取所有行政手续都可以在网上办理。其中包括户籍登记、纳税申报等等。为此,需要引进电子认证系统、电子签名和高度安全的行政IC卡等网络安全措施。

  4、在推进行政信息数据化、在线化的基础上,进一步加强国民、企业、地方自治体和中央政府等4极双向的信息交流。

  5、建设居民原始登记网络。日本政府斥资365亿日元,建成了一个覆盖全国的居民原始登记网络,每个国民的个人资料都被输入计算机系统,并有一个用11位数字构成的身份号码。根据国会通过的法律,政府开放了264项服务项目。例如,户籍本的复印件,过去只能在户口所在地的自治体才能领取。在居民原始登记网络开通后,申请者只要用自己的IC识别卡,即便不在自己的户口所在地也可以从指定机构获取自己户籍本的复印件。有关建立居民原始登记网络的法律于1999年8月通过,2002年8月5日起正式启动。但是,日本国内对这一系统的批评不少。认为是“国民总号码制”,担心个人的隐私可能遭到侵犯。特别是与居民原始登记网络相配套的《个人信息保护法案》尚未正式出台,导致一些地方自治体拒绝加入这一网络。2002年8月5日这一天,包括神奈川县横滨市、东京都杉并区、国分寺市等6个自治体在内的约411万居民拒绝加入这一网络。

  三、日本电子政府建设的主要进展

  依托其强大的经济实力和IT产业的雄厚基础,经过近两三年的努力,日本在建设电子政府方面取得了一些明显的进展。主要表现在以下一些领域:

  1、电子公告

  日本中央政府和地方自治体致力于建立专用网页,将有关的行政信息完整地、及时地向公众公布。1998年3月底,各省厅公开的网页仅有356个,1999年3月底增为490个,2000年3月更达874个,覆盖率达100%。47个都道府县100%设立了网页;3,300个市町村中,设立网页的比重由1999年3月的56.4%上升为2000年4月的66.4%。预计2005年度可望所有的政府部门和地方自治体都可设立网页。

  在通过网络发布行政信息方面,日本政府提出的口号是:“Non stop”和“Ones top”。前者指的是公众可以24小时、昼夜不间断地上网检索、阅读,后者指的是不管上了哪一家政府部门网页,都能很方便地进入与此链接的其他部门的网站。此外,根据日本政府的计划,各省厅编辑、发行的各种出版物,如《经济白皮书》、《公务员白皮书》和《防卫白皮书》等,从2003年度起除传统的纸质媒体外必须同时发行电子版。

  2、电子申请

  日本的中央政府和地方自治体几乎每天都要处理来自企业和居民的各种申请和申报,各级行政机构为此配备了大量的人力、物力。对申请人和申报人来说,这也是极其费力耗时的事情。日本政府于2001年3月公布了《e-Japan重点计划》,对实行政府机构的在线服务问题做出明确规定。目前日本政府各部门按照有关法律和法规拥有审批权限的10541项行政手续中,除需要提供实物样品和与申请人本人面谈的项目外,将有9960项可望在2003年度结束以前实行网上申请,在线办理,约占总数的74%。

  在线办理行政手续,需要建立双向认证体系,即一方面政府部门需要通过电子签名确认申请人的身份,另一方面,申请人也需要对通过网络回馈信息的政府行政部门的电子签名加以确认。2000年10月,日本的法务省根据商业登记制度,部分启动了法人的电子认证体系。2001年4月生效的《电子签名法》,将电子合同以及电子签名视为与纸质的合同书及合同上的印章具有同等法律效果。关于个人的电子认证体系的构筑可能稍迟一步,按计划将从2003年度开始,居民的电子签名将具有与地方自治体发行的印章证明同样的法律效果。行政机构的电子认证体系(GPKI:Government Public Key Infrastrcture),由枢纽认证局和省厅认证局构成,枢纽认证局以总务省为主建设,已于2001年6月启动,省厅认证局由经济产业省、国土交通省和总务省率先开通,其他省厅则要求在2002年度内建成。

  3、电子招标

  2001年9月,神奈川县横须贺市在日本率先引进了电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标,从获取信息、申请投标,到公布竞标结果等,都可以在网上完成。按照传统的做法,竞标企业须根据政府公告,在规定日期、规定的场所将写有标的金额的标书密封后提交政府招标人。政府从中选择条件最优惠,标的最接近的企业中标。但是,这种方式不仅手续繁琐,颇费周章,而且存在着许多弊端:比较常见的是某些政府官员事先向特定企业泄漏标的,故意让其属意的企业中标,这自然是有悖于公正原则的;此外,有关大企业在招标前秘密商量,联手作弊,人为地抬高标价,或按照一定顺序轮流“中标”,即所谓“谈合”的陋习也是久为人们所诟病的。实行网络招标后,企业在自己的办公室就可以投标,节省了大量人力、物力,而且,在防止“谈合”方面也有明显效果。

  国土交通省是日本中央政府机构中规模最大、权限最集中的省厅之一。该省自2001年起在一部分公共建设项目中引进了电子招标,并计划从2004年度起将该省管辖的所有公共工程和咨询、评估业务中的约4万多项目实行电子招标;2010年度前在所有的公共工程中采用电子招标。

  公共工程以外的政府采购,大到飞机、汽车等运输设备,小到铅笔、笔记本等办公用品,也采用网络公布和招标的方法进行。迄今为止,各省厅的采购计划都是单独公布目录、自行进行采购的。从2001年6月起,改为在政府网页上统一公布,任何企业和个人都可自由检索。而且,招标资格的标准也统一了。企业只要通过了某一省厅的招标资格审查,就可以在任何时候参加任何一个省厅的招标。根据《2002年E—Japan重点计划》,日本中央省厅将在2003年度内将所有的政府采购全部实现网络化。

  4、电子纳税

  主要发达国家早在上个世纪八九十年代就开始实行通过网络申报个人收入和电子纳税。根据美国的经验,电子纳税至少有三大好处:一是降低错误率。传统的纳税报表,错误率常在20%左右,而电子申报的错误率可控制在1%以内;二是大幅度缩短退税周期。采用传统的纳税报表,退税至少要等到10星期后,但采用电子方式后3星期后就能拿到退回的税款;三是可以采用多种支付手段。不仅可以从银行的帐户内扣除,还能用信用卡结算。

  日本国税厅计划从2003年度起引进电子纳税系统,从2004年度起予以实施。在这以前,东京国税局麴町税务署和练马税务署于2000年11月至2001年3月,对所得税、法人税和消费税的电子申报进行了试点。在随后进行的问卷调查中,有95%的被调查者表示愿意接受电子申报。从试点情况看,企业的反映最积极,因为实行电子申报后,使用专门的软件,不仅可节约大量人力,而且实现无纸化,对降低企业管理成本也是有所裨益的。居民则强调电子申报可不必到税务署排队,且电子申报可24小时不间断进行,休息天和晚上都可以通过网络申报,确实是一项便民措施。日本国税厅目前只准备对所得税、法人税和消费税实行电子申报、电子纳税。由于其他税种暂未考虑纳入电子纳税范围,且支付手段还局限于银行划账,未来在这方面还有很多事情要做。

  5、电子投票

  电子投票是日本在建设电子政府过程中十分重视的一项课题。所谓电子投票是指选民可以在投票站或自己家中设置的计算机终端通过互联网进行投票。显然,它除了可以更迅速地开票计票,降低选举成本外,还方便选民投票。在选民投票意愿日益低下的日本,推广电子投票意义重大。1999年4月,琦玉县举行议会选举,当时的通产省就在琦玉县川口市(南二区)的投票站设置了一台模拟的电子投票装置,选民在实际投票后再在计算机的触摸式屏幕上给虚拟的候选人投票。这一天,从传统的选票汇总投票结果,一直到深夜才揭晓。但是,电子投票的开票时间却只花了50分钟,其中还包括从各投票站的电了投票装置中取出磁盘并送到统一的计票处的时间。与传统投票动辄使用数百人的人力相比,川口市的这次电子投票试验总共只有4人管理。此后,在高知市议会选举、琦玉县知事选举中都进行了电子投票的试验。

  2002年2月,《地方选举电子投票特例法》正式生效。同年6月23日,冈山县新见市举行市长、市议会选举,这是日本历史上第一次电子选举。约2万选民在各投票站领取自己的IC卡,将它插进电子投票装置的端口,屏幕上立即显示出各候选人的名字,然后拿专用的电子笔在自己心仪的候选人名字上轻轻一触就完成了投票过程。由于新见市约有10%的选民在选举当天不在本地,他们是用专用信函将自己的选票寄到投票站的,包括这部分传统选票在内,从选举结束后开票到揭晓也只花了2小时,比以往的传统投票缩短了一半。

  据《读卖新闻》报道,2003年2月,广岛县广岛市的市长选举、4月的冈山县议会选举(部分)、宫城县白石市的市议会选举以及8月的福岛县大玉村议会选举都采用了电子投票的方式。还有一些地方自治体的议会和首长选举酝酿引进电子投票方式。总务省在2003年度的预算中拨出24600万日元的经费,用以支持地方自治体推广电子投票。

  四、日本推进电子政府建设对我国的借鉴

  根据十六届二中全会的决定,我国开始了新一轮行政管理机制的改革。这场改革将有力地推动我国改革、开放向纵深发展,在社会主义现代化建设方面取得新的进展。中日两国的社会制度、意识形态各异,经济发展水平也相差较大。但日本在行政改革包括推广电子政府建设中的许多做法对我国还是可以有所借鉴的。

  第一、注重规划,法律先行。

  电子政府建设是一项投资浩大的工程。为避免“一窝蜂”纷起仿效造成巨大浪费,日本非常注重事先充分酝酿和规划。2000年以后,日本先后出台了“e—Japan”、《IT国家战略》、《e—Japan战略》、《e—Japan重点计划》、《e—Japan2002年项目》和《2002年e—Japan重点计划》等一系列文件,对电子政府的实施步骤进行具体规划和落实。

  日本是严格实行法治的国家,在电子政府建设问题上也是如此。首先是通过立法途径设置有关咨询机构,然后由政府根据咨询机构提出的咨询报告通过内阁决议,接着由内阁向国会提交有关法律草案,经过国会立法程序之后付诸实施,整个过程始终体现了法治精神。相比之下,中国过去有些好的设想不能善始善终,朝令夕改,最大的问题还是没有纳入法制化轨道,往往取决于少数领导人的决心。人在政续,人亡政息。日本的这一经验似可参考。

  第二、注重效率,专家作主。

  电子政府建设是一项高科技工程。无论是最初的决策还是日常管理,都需要充分尊重和依靠专业人才。日本在推进电子政府建设过程中,由于缺乏专业人才,习惯于让主管官员拍板,以致出现被厂商牵着鼻子走,低水平重复建设和花冤枉钱的现象。有鉴于此,日本政府从2003年度起为各政府各部门都配备了网络专家,他们主要来自大学和民间企业。在有关电子政府的总体设计、开发、检测和管理中,都让懂行的专家作主。财务省主计局还专门设立了有网络专家参加的项目小组负责审计各省厅的网络开发预算,避免低效率和浪费现象。

  第三、防范黑客侵入,确保网络安全。

  政府网络连接全国各地,千家万户,如疏于防范的话,很可能让黑客得逞,造成无法估量的损失。为此,日本从1999年9月起定期在首相官邸召开由内阁官房副长官牵头、由内阁安全保障室、警察厅官房长、外务省官房长、防卫厅运用局长等有关部门负责人参加的有关网络安全和黑客对策的碰头会,检讨和加强网络安全。2000年1月,日本政府制定了《有关防范黑客的基础整备行动计划》。同年7月、10月又分别颁布了《有关信息安全对策的指针》和《为确保电子政府信息安全的行动计划》等法规,由隶属内阁官房的“信息安全对策推进室”负责实施。2002年度,防卫厅、警察厅、总务省和经济产业省总共拨出212亿日元用于构筑网络安全体系。但据国外媒体报道,美国每年花在网络安全对策上的费用高达20亿美元。显然,日本的这些努力还是很不足的。

  第四、切实保护个人的隐私权。

  随着电子商务、电子政府的逐渐普及,公众在享受到众多便利的同时,也越来越面临个人隐私通过网络被非法窃取和扩散的威胁。为切实保护个人的隐私权,日本在1999年8月颁布《禁止不正当选取信息法》,其中规定凡盗用他人识别符号进行违法活动者将被处以1年以下的徒刑,或50万日元以下的罚款。2001年3月,日本政府将《个人信息保护法草案》提交国会审议。这项法律是与2002年8月开始启动的居民原始登记网络相配套的。其中规定,运用网络技术等处理个人信息时必须遵循“为特定目的使用”、“适当方式获取”、“准确无误”、“确保安全”和“提高透明度”等原则,并禁止在未经本人同意的情况下将个人信息向第三者提供,等等。这项法律也适用于行政机构拥有的各种个人信息。这项法律在审议过程中,受到在野党和传媒界的诸多批评,在做了多处修改后,于2003年5月才获得通过。

  在电子政府建设方面,中国与各主要发达国家的差距是比较大的,但日本的经验表明,只要方向对头,措施得力,起步较晚的后进国家也是有可能缩短这种差距,赶上世界潮流的。



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