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面向公共服务的国外电子政府研究述评


2012-3-16 19:50:54 文章来源:国家行政学院学报

      电子政务已经成为信息管理领域一个受到高度关注的研究话题,因为它不仅迎合了政府改革的迫切需要,也为政府改革过程中面临的诸多管理难题提供了新思维和新模式,极大地拓展了现代公共服务型政府的发展空间。随着电子政务建设逐渐成为引领各国社会变革的热点和焦点,众多学者和研究机构展开了深入研究,研究文献日渐丰富,研究深度和广度不断延伸,研究重点从以技术为核心转移到以管理为核心。研究的核心内容也从政府内部的电子政务、政府部门间的电子政务,转移到面向公共服务的电子政务研究。

  一、国外电子政府公共服务的研究现状

  国外以美国为主的发达国家的电子政府研究与其电子政府的实践密不可分,根据其研究重心的不同,可以划分为两个主要阶段,其中第一阶段偏重于政府内部管理信息系统的建设,第二阶段偏重于面向公共服务的电子政府研究。

  第一阶段是20世纪70-80年代末期。在电子政府的概念产生之前,发达国家的政府已经在积极寻求利用信息技术来提高运作效率和增强内部沟通,但是其核心是关注内部的自我管理。Umpleby(1977)回顾了当时的研究文献,认为新的通讯技术很有可能在未来的十年对政府的民主形式产巨大的改变。Simon(1976)则认为技术在政府中被认为是外围设备,它不具备核心管理功能,而仅仅作为一种管理工具。80年代个人计算机在公共管理部分的普及,打开了信息技术在政府中运用的新的阶段,在这一时期,随着技术管理被分散到政府的很多部门,技术因素被集成到政府的核心功能中。Gunnar Karlstrm(1986)认为瑞典公共管理部门的高效率很大程度来源于信息技术,并分析描述了当地政府机构使用信息技术的影响。

  另一方面,BK Brussaard(1988)认为信息资源管理已在不同领域得到了运用,其理论同样在不同国家的各级政府将得到广泛应用,他提出了信息资源管理在公共部门使用的分类模型,并评价了该分类系统在荷兰的具体实践。他认为国家政府管理部门之间有很强的依赖关系,因此信息技术有很强的应用价值,新的信息技术将影响公共管理部门之间的、以及部门与社会之间的信息沟通方式。在这一阶段,有关电子政务的研究从注重信息技术在公共部门使用的效果研究,逐渐转为信息技术在公共管理部门具体应用的研究。

  第二阶段是20世纪90年代初期至今,随着互联网逐渐发展成熟为一个成本低廉和界面友好的平台,政府官员可以利用因特网直接和公民沟通,并进行大量的信息传递。电子商务的发展进一步强化了政府工作核心的转移,通过互联网获取商品、服务和信息方面的灵活性,在一定背景下激发了公民对顾客服务的期望。技术进步和经济变化的结果促使政府的政策制定者有了进一步的动力来把信息技术使用的核心从内部管理转到跟公众的外部联系上,电子政务的概念逐步形成,并一度成为学术界讨论的热点。

  同时电子政府的实践也在紧锣密鼓的进行之中,美国前副总统戈尔在国家绩效评估报告中建议电子政府“将允许公民通过有效回应顾客的程序来更广泛和更及时地获取信息和服务,改变了联邦政府和它所服务的公民个人之间的关系”。在此之前的办公自动化(OA)、管理信息系统(MIS)之所以不被称为电子政务,而基于互联网的政务应用被称为电子政府,主要是因为互联网带来的电子政府应用将会极大地影响政务工作的模式,创造前所未有的政府工作形态,为现代政府的社会服务职能重组提供了机会。

  1994年12月,美国政府信息技术服务小组提出了《政府信息技术服务的前景》报告,建议以信息技术为核心力量彻底重塑政府对民众的服务工作,要利用信息技术实现政府与客户间的互动,建立以顾客为导向的电子政府以提供更有效率、更易于获得的服务,为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。1998年美国通过了政府文书缩减法(Government Paperwork Elimination Act),促使政府实现服务电子化。在2000年宣布建造全球最大的电子政务网站“FirstGov”,旨在建立一个以客户为导向的“一站到底”的政府服务体系。

  这一阶段,电子政府的应用研究和政府行政管理体制改革的研究进一步深化,面向公共服务的电子政府研究初露头脚,研究文献在近两年逐渐丰富。研究的主要内容包括四个方面:

  其一是为了更好地履行社会管理和公共服务的职能,政府流程再造和网络及信息技术的创新研究同时并进。KBCSaxena和AMM Aly(1995)认为,随着经济的进一步发展和社会管理复杂程度的提高,政府管理出现困境,而这一困境将有可能通过公共管理部门的流程再造和信息技术的创新应用得到解决,因此他提出了信息技术支持公共管理的概念模型,该模型描述了信息系统支持的政策制定、实施和控制的方式。Ho和AT-K(2002)分析了政府流程再造和电子政务的主动性[2]。

  其二是网络与信息技术对公共服务的作用研究,Schelin(2003)认为在互联网技术引入之前,信息技术在政府主要用于大量事务性工作的处理,其目的在于提高公共管理的效率,互联网技术的引入为政府管理工作的创新提供了新的机会,为公共服务的提供开辟了新的模式和渠道。EdmistonKD(2003)提出了国家和地方政府电子政务的前景和挑战。

  其三是提高公共服务能力对政府门户网站的绩效评价方法和体系的研究。Gupta等人(2003)提出了电子政务评估模型并进行了相关案例研究[3]。Gil-García等人(2005)研究了电子政务的关键成功因素,并描述了面向公共服务的电子政务实践到理论基础的映射关系[4]。

  其四是面向公共服务的电子政务效果研究。Hans Jochen Scholl(2006)研究了面向公共服务的电子政务建设中的关键问题,即信息管理能力、组织能力和资源间的整合研究。Kim Viborg Andersen和Helle Zinner Henriksen(2006)通过对Layneand Lee模型的拓展研究提出了电子政务成熟度模型[5]。JRamonGil-Garcia和Ignacio J Martinez-Moyano(2007)从电子政府的演化角度研究了系统规则对公共管理部门的动态影响[6]。Reddick(2011)则采用因素研究对比了加拿大电子政府公共服务与传统政府服务的差异[7]。Christopher G Reddick和Howard A Frank(2007)采用多案例法,通过对佛罗里达和得克萨斯州管理者的调研分析了电子政务对美国城市公共服务的影响[8]。

  可见,第二阶段的大量文献虽然都已认识到了电子政务的重点在于公共服务,但对于提高公共服务能力的电子政府管理体系研究却源于不同的视角和层次,研究成果较为零散。

  二、国外研究现状评述

  面向公共服务的电子政府研究是一个综合的系统工程,上述研究成果无疑为该系统的理论、应用方法和实证研究奠定了基础。但是也应该看到,已有研究中存在以下几个方面的问题:

  1.电子政府公共服务能力目标体系分析仅仅停留在定性评价的概念层面,缺乏对电子政府服务能力目标体系构建方法的深入研究。同时电子政务服务能力与电子政务服务水平测度研究结合不紧密,不能为实践部门政策实施提供理论依据和技术支撑。

  目前学术界有关电子政府目标的分析研究主要是从以下四类视角出发:一是基于制度化电子政府目标研究,这类研究着重于电子政府发展对国家机构的组织关系及对政务的改革作用,因此认为电子政府目标的制定与执行与国家政治制度紧密关联,并提出了为数众多的服务导向的电子政务建设的概念。这种分析对电子政府的本质是一种有益的探索。二是基于功能的电子政府目标研究,这类研究着重于电子政务发展过程中各种功能活动及产生的效果的分析,提出建立适当的信息公开与发布制度,将政务服务快速、经济地传递给公民。三是基于系统电子政府目标研究,该类研究反对孤立或静止的考察电子政府目标,认为电子政府目标不是单一的,而是由多个目标组成的目标群,并且强调公共服务是其高级目标。可见公共服务能力的提高是电子政府的终极价值取向,这一观点在所有文献中一致的。

  但是上述研究仅仅停留在概念层面,其不足之处在于现有目标体系,没有将公共服务能力的评价和测度紧密结合,没有给出科学合理的量化指标;同时没有深入研究科学合理的目标体系的构建方法,没有从电子政府建设成熟阶段的客观角度、公众满意度的主观角度等多个维度去系统研究电子政府公共服务能力的提高和测评的理论和方法。

  2.面向产品和结果的电子政府公共服务效果研究存在诸多问题,面向过程的电子政府公共服务效果研究亟待跟进,同时保障电子政务公共服务有效提供的电子政务治理研究不充分,相关面向过程的动态研究需要进一步推进。

  就目前的研究成果而言,一方面是从客观的角度通过政府网站来考察电子政务公众服务的实现程度与水平,这类评估通常是由咨询公司或者研究机构来做。对政府网站的考察主要从两个角度进行:一是政府负责提供的服务中已经在网上实现的比例;二是政府将服务提供给用户时达到的精致程度。西方发达国家的电子政府评测集中于电子化服务方面,聚焦于与公众的交互服务。这和“用户导向、结果导向和市场基础”的三大电子政务发展战略原则的要求是一致的,也与发达国家的社会经济发展水平和政府信息化程度相适应。另一方面是从公民的角度来考察公众对e-Government公共服务的接收水平、特点、效果,存在的问题,以及e-Government公共服务与传统公共服务之间的关系。

  但是由于电子政府仍处于革命的早期阶段,电子政务业务需求的变化增长是永恒的主题,电子政府建设过程是一个持续改进的过程,这意味着公共服务能力的提高和改善也是一个长期的过程,仅仅就政府网站应用情况,研究公共服务的效果,进而改善其效果很不全面。在电子政务发展过程中的每一个环节都是必须的、不可逾越的,因此需要研究面向过程的电子政务服务模式,进而研究保障公共服务有效提供的动态管理体系。

  3.以电子政务促进政府管理体制改革提升公共服务能力的研究取得了一定的进展,但是研究成果较为零散,没有从宏观的层面将公共服务能力提高、行政管理体制改革、信息技术变革、电子政务建设和运营模式选择及控制体系构造等重大问题纳入统一的研究框架下研究其相关关系。

  现有研究主要从公共管理和行政改革角度分析电子政务,并将一些企业管理的新思想,例如企业再造、流程重组、增加组织的灵活性、客户关系管理等等,引入政府组织,思考政府或者政府部门的流程设置、组织机构设计、制度建设。目前的研究成果虽然从不同角度揭示面向公共服务的电子政府研究的部分内容,但是这些成果较为零散,成果之间的相关性不强,割裂地研究流程变革、客户关系管理、新公共管理等理论在面向公共服务的电子政府建设中的应用,对诸多理论方法之间的相关性的研究明显不足,并且大多还停留在概念性研究和经验性研究的层面,因而无法确切揭示面向公共服务的电子政务管理研究理论的一般规律,更加无法深入探究面向公共服务的电子政务管理研究的核心。

  三、结论

  纵观现有研究,可以看到面向公共服务的电子政府研究成果还较为零散,还处于起步阶段。事实上,面向公共服务的电子政务研究是一个包含诸多元素的有机整体。其中目标体系是面向公共服务的电子政务研究的起点,网站公共服务能力是实现该目标体系最直接最基础的途径,网站公共服务能力的提升依赖于跨部门信息资源共享能力的提高,跨部门信息资源共享能力的提高又依赖于电子政府治理能力,电子政府治理能力的提高取决于电子政务行政管理体系和技术管理体系的契合程度。面向公共服务的电子政务绩效评价体系是评价和控制目标实现的重要手段,也是面向公共服务的电子政务研究体系必不可少的落脚点。因此,当务之急是要将政府行政改革研究与电子政府发展研究紧密结合起来,将面向公共服务的电子政务目标体系、行政管理体系、技术管理体系、绩效评价体系的研究纳入统一的框架下,研究其互动理论及其应用方法,并展开实证分析,解决当前电子政府研究的理论困境和实践瓶颈。



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