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借鉴欧盟国家经验推动我国电子政务工作发展


2012-4-15 16:25:18 文章来源:中国电子政务网
     最近,我国有关部门联合转发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,明确提出:把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点。这必将推动我国各级政府的电子政务建设进入快速发展期。

        一、电子政务概念

        所谓电子政务,就是政府机构运用现代信息和通信技术,将管理和服务通过网络手段在网上实现政府组织结构和工作流程的重组与再造,超越时间、空间和部门之间的分隔限制,向社会提供优质高效、规范透明和全方位的管理与服务。

        电子政务是一个复杂而庞大的系统工程。第一,它借助于电子信息化的硬件系统、数字网络技术和系列应用软件系统而构成。第二,它是处理与党政机关各部门有关的公开事务,内部事务的综合性系统。包括立法、司法部门以及其他公共管理的各类事务。第三,它是新型的、先进的、革命性的政务管理系统。需指出的是,它不是简单地将传统的管理事务原封不动地搬到网上,而是科学地对组织结构和业务流程进行重组与再造。

        电子政务的内容非常广泛,根据国家主管部门所规划的项目来看,电子政务主要包括三个方面的内容:一是政府间的电子政务;二是政府对企业的电子政务;三是政府对公民的电子政务。

        二、欧盟电子政府基本情况

        (一)欧盟电子政府发展概况

        欧盟认为,电子政府的成功至少取决于3个要素,简洁的界面,即方便企业、公众进入一个界面后,就容易进入其它界面;信任和保密,即信息安全、保密和保护私人信息;可进入性,即服务对所有公民开放,特别是对弱势群体和低收入阶层。电子政务的四阶段是:利用互联网提供信息;单向互动式服务;双向互动式服务;交易阶段等。欧盟主要将政府信息化定位于“每个人都能享受到电子政务带来的好处、实现效率与效能的变革、关注企业和民众最重要的服务、强调公众参与与民主监督”四大功能。在这一原则指导下,作为欧盟成员国的比利时、德国、丹麦等国家都高度重视真正“以市民为中心”的信息化建设,力求通过电子政务,使公民无须了解复杂的政府结构,就可以方便地获得政府的服务。

        20世纪90年代初以来欧洲电子政府发展的主要阶段:1990—1994年,主要着眼于中央级政府部门的电子政务工作;1994—1998年,开始面向公民、企业以及所有行政机关的信息交换;1998—2002年,向政府职能整合的较高层次的电子政务发展。近年来,欧洲电子政务发展很快,欧洲国家各级政府大部分都有自己的网站,但信息接受是被动的,下一步努力的方向是使网站具有互动性。目前,基本处于电子政务发展的第二阶段。

        (二)欧盟在电子政府建设中所做的主要工作

        支持相关的50项电子政府科研项目;制定并实施“E欧洲2002”行动计划;制定并完善电子政府相关的法规;研究并推行欧盟成员国行政部门间信息交换,即IDA项目。IDA项目是欧盟成员国之间各行政部门的数据交换项目,也是欧盟整个电子政务计划的一个主要组成部分。它的目的是要改变目前欧盟各部门及成员国政府各部门之间只有纵向的信息数据交流,而缺少横向交流的状况。该项目由欧盟企业管理署所属信息中心负责,欧盟各署都有人员配合此项工作。该中心的工作,就是要将欧盟各部门的数据信息,通过技术手段联接在一起。其主要内容包括:实现跨部门的网络联系;实现欧盟各成员国之间的资源共享等。

 

        (三)“E欧洲”概念及主要内容

        2000年,欧盟提出“E欧洲”概念,即帮助欧洲从信息管理转化为知识管理。两年来,在推进“E欧洲”行动计划方面所做的主要工作侧重于:价廉、快速地接入互联网;人力的培训等。鉴于“E欧洲2002”行动计划并没有全部完成目标,在“E欧洲2005”行动计划中,则侧重于重点工作领域,即电子政务、电子教育、电子医疗等。

        三、我国政府信息化的发展历程

        我国的政府信息化建设是沿着“机关内部办公自动化”——管理部门的电子化工程(如金关工程、金税工程等“金”字工程)——“全面的政府上网工程”,这一条线展开的。总的说来,我国的政府信息化进程共经历了5个阶段,即起步阶段,推进阶段,发展阶段,高速发展阶段,深化应用阶段。

        (一)起步阶段(20世纪80年代初至20世纪90年代初)

        中央和地方党政机关所开展的办公自动化(OA)工程,建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络。1992年,为了推进政府机关的自动化程度,在政府机关普及推广计算机的使用,国务院办公室下发文件《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》。该文件下发以后,在国务院办公厅统一指导下,经过各地区、各部门近10年的积极努力,全国政府系统信息化建设取得了长足的发展。

        (二)推进阶段(20世纪90年代初至20世纪90年代末)

        1993年,国务院信息化工作领导小组拟定了《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标(纲要)》,国务院要求当时的电子部与有关部委大力协调,抓好几项重大的信息工程。1993年底,为适应全球建设信息高速公路的潮流,中国正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”,即金桥工程、金关工程和金卡工程。三金工程是我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程,是我国政府信息化的雏形。在部分“金”字工程推动下,部分政府部门的网络建设,电子化的深度都得到了一定的发展,并积累了一定的经验。

        (三)发展阶段(1999—2001年)

        1999年1月,40多个部委的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”,其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网,在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。

        (四)高速发展阶段(2002—2005年)

        国家不断培育政府信息化发展的宏观环境。2002年是政府信息化逐渐由“由概念变成现实,由争论转入实施,由含混转为清晰”的一年。从“割据”向“统一”发展。

        2002年11月8日,在十六大报告中,明确提出:“深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。我国政府信息化经过近20年的发展,已经取得了阶段性的成果。

        (五)深化应用阶段(2006—2010年)

        我国印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》,提出大力推进信息化,是覆盖我国现代化建设全局的战略举措。

        四、对比欧盟我国电子政务发展面临的问题和不足

        我国的电子政务发展和国际相比同样进入了发展的高潮阶段,针对我国的国情,在电子政务大规模发展的方面,和国际发达国家相比仍然存在不少缺陷和困难,我国这种快速增长实际上属于发展初期的外延式扩张,在这种快速扩张的背后其实掩藏着许多实质性的问题。根据《第十四次中国互联网络发展状况统计报告》,网民中“没有听说过”及“听说过但是不了解”的比例高达50%;而在“用户经常使用的网络服务”中,电子政务的比例只有1.9%。由此可见,我国目前的电子政务更多的是一种缺乏有效需求的电子政务。网络建设各自为政,重复建设,结构不合理,业务系统水平,应用和服务领域窄,信息资源开发滞后,互联互通不畅,共享程度低,标准不统一,安全存在隐患,法制建设薄弱具体体现在以下5个方面:电子政务推动力不足;认识存在盲目性;政府信息资源开放度低;缺乏前瞻性的规划;缺乏系统建设方法的知音。

        五、对我国电子政务建设的启示

        (一)切实实行电子政务建设一把手责任制

        我国的信息化基础比较薄弱的大国,因此,在电子政务建设中政府的行政推动更具有特别重要的作用。各级政府负责人,尤其是一把手,要切实重视并加强对电子政务建设的领导。加强对各地经贸委领导,尤其是一把手的信息化培训工作,强化信息化意识。要充分发挥社会主义制度的优越性,力求实现整个国家的互联互通、资源共享。中国的电子政务是可以得到跨越式发展的。

        (二)加强电子政务组织机构建设

        电子政务是一项复杂的系统工程,需要专门的组织机构

        (三)加快制定电子政务相关管理规定和政策

        德国联邦政府制定了《数据保护法》(草案)(待联邦议会通过后实施)和《电子签名法》,拟修改原法律法规中不适应电子政务发展的4000多条法律条款。为适应电子政务发展的要求,我国推进电子政务也应该大力调整与其发展不相适应的法律、法规,加快制定并出台新的法律、法规,如电子签名法等。通过立法保证信息安全,从严惩治信息犯罪。

        要结合实际,制定和完善相应的管理办法,初步建立全面的电子政务政策体系。重点制定:关于加快电子政务建设的意见;电子政务工程建设管理办法;信息资源管理办法;计算机网络信息安全管理办法;计算机管理办法;电子政务标准化体系的总体框架和实施计划;信息安全保障体系的总体框架和实施计划等。

        (四)创新合理的运作模式确保了信息化建设的持续推进

        当前,欧盟各国在电子政务建设上推广采用PPP模式(Public Private Partnership-PPP,政府、企业、代表政府的第三方),即以公私合作的形式从事社会基础设施的建设和经营。虽然是第三方机构在实施信息化工作,但政府高度介入,在信息化规划和体制建设上,进行统一规划和部署,并且由专门部门负责标准、体系规划的制订,避免标准制定和体系建设的脱节。而在资金投入上,因有私营企业的介入从而保证了项目的运营,满足了资金需求。

        (五)以服务公众为宗旨推进电子政务应用

        (六)采取有力措施解决信息公开和跨部门信息资源共享问题,强大的基础数据库成为推进电子政务建设的支点

        欧盟通过实施公共部门数据交换项目,使成员国各自基础数据库达到共享。以德国为例,通过在汉堡搭建统一数据平台,使德国各地区数据资源达到共享。比利时政府在推动本国电子政务发展中,采用了“先后台整合,再前台建设”的策略,即首先在政府部门内部及政府部门之间进行业务流程和数据库的整合,统一信息定义,界定业务关联,实行信息的一次性采集和存储,在此基础上再进行面向用户的前台服务项目建设。由于比利时在后台信息整合等基础性工作方面走在欧洲的前列,因而,今后将比其他成员国以更快的速度推进电子政务在更深层次上的应用。

        (七)利用法律手段保障电子政务的发展

        以比利时为例:一是在体制确立方面,由国会通过、国王签署命令确立比利时联邦政府信息通信技术办公室(FEDICT)的法律地位,明确为政府组成部门;由联邦政府秘书长兼任负责FEDICT的部长;二是在信息管理方面,通过法律明确:信息收集和保存须由统一的部门负责,信息搜索和交换须确保一次性完成,个人和企业可拒绝多次提供信息,每个部门必须参与电子政务建设且必须达到信息共享,信息存取须采取电子验证等;三是在信息通信技术方面,遵循欧盟制定的相关法律,如《电子签名法》、《个人数据保护指令》等;四是各个部门根据需要,与相关部门签订相互协作的协议,对电子政务的原则性问题进行协调

        (八)制定切实可行的电子政务建设规划,并分步实施

        (九)制定统一的电子政务技术标准规范

        为避免重复建设,实现信息资源共享,保障信息及网络安全,德国信息安全局制定了《电子政务手册》。我国有必要加快制定统一的技术标准规范和安全保证体系,指导全国电子政务建设。要建立统一的数据标准,研究和采用成熟的中间件技术,以利于现在和将来的各种应用程序的集成,系统的可规模化,以及软件的升级和维护,从而避免低水平的重复建设。同时,要做好政府工作流程、工作术语以及各种定义的标准化工作。

        (十)加强信息技术安全工作

        信息技术安全是实施电子政务成功与否的核心问题,应从建设开始阶段统筹考虑,把信息安全的要求综合起来进行分析、规划。要明确组织职能,合理配备人员,避免组织缺陷。要使专家组参与建设工作。针对信息内容,区分安全等级,进行分级管理。在保证信息安全的前提下,兼顾系统的效率、效果和经济性。

        传统方式要与现代方式相结合,电子政务不是终极目的,而是政府提高工作效率、降低工作成本、优化政府服务的内在要求。在信息传递的安全上尤其不能忽视传统方式的重要性。



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